土地要素的市场化配备是市场化改革再行抵达的最重要任务　　中国经济体制改革研究会会长 彭森　　面临疫情冲击和复杂多变的外部环境，面临我国经济社会面对着的多方面挑战，如何以改革应付变局拓展新局，如何前进关键性基础性根本性改革的突破，如何应付挑战并夺得国际合作竞争新的优势？7月17日下午，中国（海南）改革发展研究院邀国内高层次专家学者举办了在线改革形势分析不会。会议由中国（海南）改革发展研究院院长太迟福林教授主持人，参会专家环绕要素市场化、农村土地制度改革、服务业市场化改革等议题积极开展辩论交流，大力建言献策。以下为专家讲话国史。　　今天会议重点是融合自学辩论中央9号、10号文件，分析当前的改革形势和任务。

这两个文件实施的时机十分最重要。两个文件具有有所不同的特点。中央深改委第14次会议特别强调要坚决问题导向和目标导向互为统一，10号文件就更进一步完备社会主义市场经济体制的改革意见反映了目标导向的原则，而要素市场化配备的改革意见反映了问题导向的原则，用市场化改革的思路和方式密码当前发展中遇上的对立和问题。9号文件谈了五大要素，第一条谈的是土地要素的市场化配备。

我实在这也是9号文件的亮点所在，即要素市场化配备尤其是土地要素市场化配备是市场化改革再行抵达的重点任务。土地制度改革将为我国的市场化改革和高质量发展获取新的突破口和动力源。

　　改革开放以来，社会主义市场经济大厦创建一起了，各方面获得相当大进展。但是，就土地要素来讲，其市场化配备进展十分较慢，比较迟缓。政府对土地要素集中于计划管理、行政配备的比例非常低，而且行政介入的问题也非常引人注目。我国现在在土地的研发和供给方面实施的还是高度集中的横向统一的计划管理方式；从土地的征税、转让，尤其是土地一级市场的运营情况看，主要还是行政配备方式；从土地价格构成和土地收益的情况看，价格体系变形，市场信号较为恐慌，土地利用效益比较低落。

可以说道，现行土地制度已沦为制约发展、平稳仅次于的难题、热点和重点问题。要解决问题这个问题有可能牵涉到到一些根本性的关系，还包括政府与市场、中央与地方、城市与乡村、沿海与内地的关系等等。

　　第一，在政府与市场的关系方面，我国土地管理制度目前还是高度集中计划管理模式，以行政配备居多，市场配备占到的比重非常低。建设用地的规模、规划都是由政府制订，用地指标都是由政府计划管理和分配。农业、工业、住宅用地的配备主要都是通过地方政府，而不是由市场已完成。

这减少了土地的利用效益，制约了城市的发展。改革开放以来，通过创建国有建设用地的招拍挂制度也在一定程度上前进了土地要素配备的市场化。但是，根据国土统计资料年鉴等资料，2018年国有建设用地的供给总量（10年来平均值每年供地880万亩）中，政府拨给的仍占到60%，通过招拍挂转让的将近40%。　　第二，在中央与地方的关系方面，高度集中、横向统一的土地配备方式，与市场经济的拒绝不相适应。

用地层层审核周期很长、效率很低。每年800多万亩的土地用于指标中有大量机动指标，这也杜绝了寻租贪腐。　　第三，在城市与乡村的关系方面，城乡土地要素流通通畅是一个根本性的制约因素。

我国的城市化亲率早已多达60%了，农民工2.9亿，其中出外农民工1.7亿。各地农村的农房空置率广泛在20%以上，典型案例最低的超过70%，沿海很多地方超过40%。

这是个相当大的问题。同时，农村集体土地的价格相当严重变形，宅基地无法光阴，造成农民的财产性收益如期无法提升。

根据近期的统计资料，农村集体用地65.5亿亩，但是，农村集体经济帐面资产只有6.5万亿，而国企的资产有160万亿，这两者差距十分多。主要是集体土地的价值不了算数，这也体现了土地没充份市场化。　　第四，在沿海与内地等地区的关系方面，土地要素的配备与工业化、市场化、人口流动的趋势不相适应。

从这几年的情况来看，中西部地区土地利用规模每年快速增长的速度低于沿海，这是因为这些地区建设了大量的基础设施，调补过去的短板。但是沿海地区土地利用效率更高，土地的需要量更大。这些年实施了一些耕地占补均衡、变动挂勾的政策，容许跨地区、跨省域用地指标交易。说道实在话，这看上去是个变革，但还很过于，因为跨省土地指标的交易严苛由国家自然资源部展开管理和审核，统一发布命令调剂任务，统一实行调剂价格，统一资金缴纳和用于支配，计划经济色彩仍然较为浓烈。

　　除了这四个关系的问题，还不存在相当严重的土地财政问题。2018年地方通过对土地一级市场的独占，招拍挂转让国有土地资金收益超过6.5万亿，占到当年地方政府性基金收益的91%，相等于地方公共支出本级收益60%以上。但是由于政策调整等问题，目前的土地财政难以为继，不存在相当严重财政风险和债务债权人风险。　　社会主义市场经济做了近30年，但土地还正处于计划管理状态，累积了大量问题。

无论是从问题导向拒绝还是目标导向拒绝，都拒绝我们减缓土地制度改革。关于土地制度改革将近七八年相继实施了一些改革，其中还包括2015年实施的三块地试点改革，2018年、2019年全国人大对于土地总承包法、土地管理法展开了最重要修改，今年4号文件明确提出了非基本农田的用地审核许可委托给省级政府等措施。但是我实在这些措施还远远不够。三块地改革的33个县的试点进展较慢，后来缩短一年，但是宅基地改革基本没破题。

9号文件的拒绝也考虑到目标导向的拒绝，按照十九届四中全会到2035年基本构建国家管理体系和管理能力现代化的拒绝，土地制度改革下一步可以划出为三个阶段，每个阶段集中于已完成一些任务。比如说在第一个阶段，在“十四五”时期应当以可行性建立健全城乡统一的建设用地市场作为主要任务，实施好9号文件明确提出的农村土地制度改革任务。　　一是全面前进农村土地征税制度改革，实施农村集体经营性土地和国有土地同等入市、同价同权，探寻创建公平合理的集体经营性建设用地入市电子货币收益分配制度。

这个最重要问题在“十四五”时期必需把步子努得大一些。　　二是更进一步深化产业用地市场化的配备改革，充分利用市场经济盘活存量用地和低效率用地，不断扩大国有土地有偿用于的范围，前进国企存量用地的盘活利用，同时完备盘活存量建设用地的税费制度。

　　三是实施9号文件谈的闲置用地和存量土地的合理利用。关键一条是深化农村宅基地试点的改革。中央深改委第14次会议也通过了深化农村宅基地制度改革的试点方案，里面谈了很多，但最重要的是把33个县试点没解决问题的问题在这期间要重点解决问题。33个试点在一些方面有一定进展，但是在放活宅基地使用权，增进宅基地光阴，探寻宅基地的有偿用于解散机制方面没实质性进展，这是相当大的问题。

有助于放活宅基地使用权主要解决问题三个问题。首先，要创建确实的强迫解散机制，现在往往是特别强调了所有权、资格权、财产权和使用权，但是农民宅基地的解散权，还包括解散的范围、补偿资金的来源、接续主体没破题。其次，是对存量闲置宅基地的盘活利用，还包括自主经营、租赁经营、委托经营，要将更有投资的各种体制机制障碍完全扫除。最后，也是最核心的问题，就是宅基地横跨集体光阴。

这个问题是个试金石。宅基地横跨集体光阴问题如果不突破，宅基地的市场化配备、农民的财产性收益提高等问题就解决不了。

　　四是更进一步改革土地计划管理方式，彰显省级政府更大的用地自主权。国发4号文件早已明确提出了非永久性基本农田改以建设用地的审批权广泛许可委托省级政府，并在8个省更进一步不断扩大一些试点。

这方面的任务主要是创建新的公平、公开发表、半透明、规范的土地供应指标体系，对这个体系作出根本性改革。强化土地管理的合理性，要使城乡建设用地指标更好地由省级政府负责管理。探寻全国性的建设用地、补足耕地指标横跨区域交易机制，强化优势地区的用地确保。

这个任务还包括9号文件谈到的一些土地要素的市场化配备问题，是“十四五”时期的重点任务。　　按照十九届四中全会明确提出的现阶段和2035年的目标，“十四五”之后还有两个五年计划，还要分两个阶段更进一步深化改革。

坚决的原则是中央向地方分权，政府向市场放权，用法律制度替换目前的政策文件，充分发挥市场在土地要素配备中的决定性起到。在“十四五”后，“十五五”时期是第二个阶段。这是一个整体转轨过渡时期。

这个过渡时期主要是逐步增加政府对土地资源的指令性的管理和配备，并最后中止土地利用的计划指标，基本创建起较完备的城乡统一的建设用地市场。“十六五”是第三阶段，即稳固完备土地市场阶段。

按照四中全会拒绝，对标2035年基本构建管理体系和管理能力现代化的目标。土地制度改革要构建以下目标：　　第一个目标，在逐步增加政府对土地指令性计划管理的基础上，最后在这个阶段确实废止横向由中央向地方发布命令用地计划的制度，中止高度集中的用地指标管理制度。　　第二个目标，是全面创建城乡统一的建设用地市场，构建土地要素在城乡权利流动和市场化配备。　　第三个目标，是政府从土地征税、转让领域解散，还权给市场，确实构建政府的土地管理与经营职能分离，政府主要是通过以定规则、徵税收和一些法律手段对土地市场展开监管。

　　第四个目标，是土地的价格要通过竞争构建由市场定价。当然，起点是第一个阶段集体建设用地同等入市、同价同权。现在看路子还很长，必须一段时间实施了以后，在第三个阶段构建土地价格几乎由市场定价。

　　第五个目标，地方政府需要完全挣脱对土地财政的倚赖。　　以上是我对土地问题研究的一些点子。

有一些还没做到，期望大家指教，谢谢大家！。

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